Tretti år med EØS-avtalen
Denne kronikken er skrevet av Christian Hambro. Han har utgitt boken EØS-avtalens praktiske betydning i 2022.
Flere demokratier og mindre demokrati?
I år er det 50 år siden det norske folk sa nei til EU-medlemskap. Aftenpostens Kjetil Alstadheim har i en artikkel i Aftenposten 24. september markert 50-årsdagen med overskriften «50 år utenfor er nok». Et hovedpunkt i artikkelen er at antall demokratiske stater i Europa har økt siden 1972. Det er en korrekt observasjon. Det er imidlertid tvilsomt om diktaturene i Portugal og Spania forsvant pga. EU, eller at EU var grunnen til at kommunismen i Øst-Europa gikk i oppløsning.
I en helhetlig vurdering av EUs betydning for demokratiet i Europa er det ikke nok å spørre hvor mange demokratiske stater det er i Europa. Det er nemlig ikke tvilsomt at EUs arbeids- og ansvarsområde har økt betydelig de siste 50 årene. Makt og innflytelse er overført til Brussel. EU har ikke en regjering som er parlamentarisk ansvarlig overfor folkevalgte. EU har ingen folkevalgt president. Utvidelsen av EUs arbeidsområde har derfor redusert det demokratiske styringsrommet i Europa.
Drivkraften er ikke nedbygging av demokratiet
EU-statene har ikke utvidet Brussels arbeids- og ansvarsområde fordi de ønsker å bygge ned sine nasjonale demokratier. Utviklingen skyldes i hovedsak tre faktorer. For det første er det hensiktsmessig med felles regler på en rekke områder. Næringslivet er for eksempel tjent med at en vare som kan omsettes i ett europeisk land, også kan omsettes i alle andre europeisk land. På noen områder må landenes innsats koordineres for å gi ønsket effekt. Eksempel på dette er klimapolitikken. På atter andre områder blir nasjonalstaten for liten til å gjøre seg gjeldende alene, slik at et samarbeid er nødvendig. Dette gjelder for eksempel handelspolitikken vis à vis Kina og USA. Det gjelder også lovgivning for å bekjempe uheldige sider ved tech-gigantenes virksomhet, for eksempel personvern-spørsmål knyttet til Google, Facebook og Twitter. Amerikanske myndigheter gjør så å si intet på feltet.
Spørsmålet om hvorvidt EØS-samarbeidet er blitt mye mer omfattende enn forutsatt i 1992, er kanskje et interessant teoretisk spørsmål. Problemstillingen bør imidlertid heller være om EU tar for stor plass i lys av den internasjonale utviklingen og bør begrenses. En konsekvens av dette ville være at betydningen av EØS-avtalen, som medfører at EU-rett blir norsk rett, ble redusert.
EØS-avtalen som det muliges kunst
I stedet for EU-medlemskapet fikk vi EØS-avtalen i 1992. Det blir gjerne innvendt mot EØS-avtalen at Norge ikke har noen stemmerett i EU når fellesskapet vedtar nye regler, og at Norge pga. EØS-avtalen blindt må følge det EU bestemmer. Det er riktig, og er en konsekvens av at folket ved to folkeavstemninger har gått imot EU-medlemskap. Hvor viktig en stemmerett i EU ville ha vært for Norge kan diskuteres. Hvilken innflytelse ville en stat med omlag 1 % av befolkningen i EU ha, utover det at gode argumenter alltid tillegges vekt? EØS-avtalen har god tilslutning i folket, selv om Norge ikke har noen stemmerett.
Politiske hindre
Det er ikke tvil om at EØS-avtalen kan begrense rommet for norske politiske vedtak. Alle norske myndigheter må respektere EU-rettens grunnleggende prinsipper: Forbud mot diskriminering, at det skal være fri bevegelighet for arbeidskraft, varer, tjenester og kapital, fri etableringsrett og begrensninger i adgangen til å gi offentlig støtte til næringslivet. Det innebærer for eksempel at Norge ikke står fritt til å begrense eksporten av elektrisitet. Utgangpunktet er også at jernbanedrift skal konkurranseutsettes. Vi må videre for eksempel følge EUs trygdeforordninger (som regulerer forholdene når folk flytter på tvers av landegrensene) og reglene om merking av kjemikalier, for bare å nevne noen spredte eksempler.
Noen vil kanskje mene at avtalen innebærer for store inngrep i selvråderetten og svekkelse av demokratiet. Vi vil selvsagt ikke få adgang til EUs indre marked uten å følge de samme reglene som EU-statene selv må respektere. Skulle vi avtale oss fram til en mindre omfattende EØS-avtale, vil det ikke være uten konsekvenser. Om eksempelvis elektrisitet ble tatt ut av avtalen, ville det gi norske myndigheter frihet på kort sikt. På den annen side kunne EU-stater da nekte norsk elprodusenter adgang til det europeiske kraftmarkedet, og kunne begrense eksporten av elektrisitet til Norge når vi måtte trenge denne i tørrår. Hvorvidt det økte politiske handlingsrommet er verdt de fremtidige farene forbundet ved å stå utenfor det europeiske kraftmarkedet, er ikke opplagt.
En juridisk jungel
Det kommer en jevn strøm av nye EU-regler som innlemmes i EØS-avtalen. Tekstene er ofte svært omfattende og kronglete, og lite tilgjengelig for legfolk. Selv eksperter kan få problemer, noe som ble illustrert i NAV-skandalen, der myndighetene ikke klarte å lese EUs trygdeforordning på riktig måte. Denne lovgivningstradisjonen kan også brukes som et argument mot EØS-avtalen.
I Norge bestreber myndighetene seg, om enn med vekslende hell, på å skrive så enkle lovtekster som mulig og plassere detaljene i forskrifter. Myndighetene får ofte fullmakt til å gjøre unntak og tilpasninger, slik at lovgivningen ikke blir til hinder for gode løsninger. Den norske tradisjonen, noe naivt beskrevet her, ville ikke være mulig i EU. Medlemsstatene har vidt forskjellig rettstradisjoner og tolkningslære. Når målsettingen med mye av EU-regelverket er ensartete regler i Europa, kan ikke nasjonalstaten få særlig bevegelsesrom. Da må bestemmelsene bli omfattende og detaljerte.
I praksis klarer Norge å gjennomføre EU-reglene på en måte som ikke skaper så store problemer. EU-regelverkets utforming kan slik sett best betraktes som et norsk juridisk hygieneproblem som ikke medfører store helseutfordringer.
Rommet for politisk styring i Norge
I lys av et stadig mer omfattende EØS-regelverk, er det grunn til å spørre om EØS-avtalen er i ferd med å forvitre det norske demokratiet. Svaret på spørsmålet må bygge på en analyse av hva som kan bestemmes nasjonalt på de ulike samfunnsområdene. Vi bestemmer selv hvilket helsevesen vi vil ha, hvilke trygder det skal være og nivået på ytelsene. Skole og utdanningspolitikk er et nasjonalt anliggende. Vi avgjør selv hvilket skattenivå vi skal ha og i hvilken grad systemet skal bidra til økonomisk utjevning. Vi bestemmer selv om vassdrag skal bygges ut og hvor vindmøller skal være tillatt. Det er ikke EU som styrer norsk rovdyrpolitikk. Vi avgjør selv hvilke veier, tuneller og broer som skal bygges, og landbruks- og fiskeripolitikken styrer vi selv. Til tross for at EØS-avtalen griper inn på mange samfunnsområder, synes en rimelig konklusjon å være at norske politiske vedtak vil være viktigere for hvordan vi vil få det i fremtiden enn EØS-reglene vil være. Den begynnende debatten rundt statsbudsjett for 2023 illustrerer at det er mye å diskutere uavhengig av hva Brussel bestemmer.
Norge kan klare seg godt med EØS-avtalen i mange år fremover. På den annen side vil EU-medlemskap selvsagt ikke være noen katastrofe for landet. Uavhengig av hva løsningen blir, er det viktig å holde fast ved, og stelle pent med, vårt demokrati, vår styringsmåte og tillitten i samfunnet. Utviklingen i en del andre land viser at dette er ikke noe man kan ta som selvfølge lenger. Dette er kanskje viktigere enn vår formelle tilknytning til Europa.
